2021年6月19日，第六届“法治中国·湘江论坛”在湖南省长沙市成功举办。本届论坛由中国行为法学会和中南大学共同主办，中南大学法学院与长沙市望城区人民法院承办，《人民法治》杂志社协办，论坛主题为“国家治理现代化背景下的应急管理法治”，会议共收到学术论文125篇。来自全国人大及其常委会、全国政协、司法部、应急管理部、湖南省人大及其常委会、湖南省高级人民法院、湖南省人民检察院、湖南省社科联、湘西州中级人民法院、长沙市望城区人民法院等单位的领导和专家，以及中共中央党校（国家行政学院）、北京大学、清华大学、中国人民大学、中国政法大学、武汉大学、吉林大学、西南政法大学、南开大学、中山大学、天津大学、西北政法大学、华中科技大学、湘潭大学、湖南师范大学、湖南大学、中南大学、中国法学会、中国行为法学会等高校与科研机构的百余名专家学者在线上和线下参与了论坛交流研讨。

论坛开幕式由中南大学党委常委、副校长朱学红主持。中南大学校长田红旗、中国行为法学会总监事郑光分别代表主办方致辞。著名法学家、中南大学教授江必新，中国法学会案例法学会会长、最高人民法院原审判委员会副部级专职委员胡云腾在开幕式上致辞。

著名法学家、中共中央党校（国家行政学院）一级教授胡建淼，著名法学家、北京大学宪法与行政法研究中心名誉主任姜明安，全国人大常委会委员、全国人大监察和司法委员会委员鲜铁可，全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰，应急管理部政策法规司副司长、一级巡视员邬燕云，司法部立法三局副局长张迅，湖南省人大法制委员会分党组书记肖迪明，湖南省人大常委会法工委主任吴秋菊，湖南省社科联党组成员、副主席戴树源出席开幕式。全国政协常委、全国政协社会和法制委员会驻会副主任、农工党中央常委、清华大学法学院双聘教授、中国法学会副会长吕忠梅通过视频参会。

论坛主题报告环节由湖南省人大法制委副主任委员、常委会法工委主任吴秋菊，湖南省社科联党组成员、副主席戴树源主持。

中南大学江必新教授、中国法学会案例法学会会长胡云腾、全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅、中共中央党校（国家行政学院）胡建淼教授、北京大学姜明安教授、全国人大常委会法工委行政法室袁杰主任、全国人大常委会、全国人大监察和司法委员会鲜铁可委员分别做了主题报告。

中南大学江必新教授以《紧急状态法律制度之建构与完善》为题，从紧急状态与应急状态的概念类型化辨析、应急法治基本体系的分类处理、中国特殊背景下的紧急权配置、不同类型紧急状态下的紧急权的扩大限度与监督制约、紧急状态下的紧急权的规则理性设置、不同紧急状态下对公民权利限缩程度、与紧急权相关的正当程序、紧急状态下的事实认定规则和法律适用规则、紧急状态下的具体制度规范、理性对待公民权利救济以及紧急权力的责任追究问题等十个方面介绍了紧急状态法治体系构建的基本问题。

中国法学会案例法学会会长、最高人民法院原审判委员会副部级专职委员胡云腾以《应急事件的刑事规制》为题做了主题报告，介绍了司法机关在本次疫情防控期间所采取的重大刑事举措，并指出，除行政法治和社会法治之外，刑事法治在应急管理中也扮演着坚强后盾的角色。刑事惩罚手段作用巨大，是处置应急事件的可靠保障和关键一招。同时也强调了，在应急状态中，要处理好刑法的被动性与能动性、罪刑法定原则与扩张解释、刑法的应急性与常态性、刑法的宽与严、刑罚的实际适用与威慑适用等五对关系。

全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅未能莅临现场，以录制视频的方式报告了《人兽冲突——关于生态安全与民生保障的思考》这一主题，以近日引人关注的云南野生大象迁徙为例，引出了“人兽冲突”这一有别于传统风险的新型风险类型，并介绍了我国目前的应对之策，以及美国、挪威等国家的相关处理经验，最后从应急法治的角度，简要地介绍了目前环境法领域的部分研究成果，同时也分享了“减少人兽冲突和创造人兽和谐的生态环境、保障生态安全”的一些想法和措施。

中共中央党校（国家行政学院）胡建淼教授以《应急状态中的紧急征用》为题做了主题报告，充分肯定了我国的抗疫成果，并指出应该适时推动宣布紧急状态制度的落地、为领导干部普及相应的应急法知识，除了修改《突发事件应对法》外，同时需要在理论上要加强对“行政隔离权”与“紧急征用权”的研究，并指出疫情状态下刑事案件可以从重从快，但行政处罚要予以一定程度的包容。

北京大学宪法与行政法研究中心名誉主任姜明安教授以《健全和完善我国国家应急法律体系的意义与途径》为主题，指出“健全和完善我国国家应急法律体系”是“建设法治国家、法治政府、法治社会，应对社会风险，促进国家治理体系和治理能力现代化”的需要，可通过“明确国家应急体系的架构，并依序加以完善”“清理现有涉及应急性质和内容的文件”“国家应急法律汇编”三条途径予以完善。

全国人大常委会法工委行政法室袁杰主任以《公共卫生治理立法》为主题，梳理了我国公共卫生法律制定和修改的总体情况，并重点介绍了《基本医疗卫生法与健康促进法》《疫苗管理法》《生物安全法》的立法历程与主要内容，指出疫情的发生使传统的行政法理论受到挑战，需要结合抗疫实践深入研究。

全国人大常委会、全国人大监察和司法委员会鲜铁可委员以《应急管理法治与危险犯立法》为题，介绍了应急管理立法与刑事立法中危险犯立法的相关性，并介绍了《刑法修正案（十一）》当中的有关应急法治的几条危险犯立法，并建议要在应急管理法治中逐渐增加危险犯的立法，同时要注重结合运用危险犯、实害犯、行为犯、结果加重犯等不同的立法方式来发挥各自的作用，并通过加强立法解释、司法解释和指导性案例的发布，使立法更具可操作性。

主题研讨

论坛分三个议题安排了高密度的主题发言。

第一单元：应急管理法治基本理论与立法

主题研讨第一单元为“应急管理法治基本理论与立法”，由湘西自治州中级人民法院彭卫兵院长、西北政法大学行政法学院王周户教授主持。

应急管理部政策法规司邬燕云副司长以《新时代应急管理法治建设的形势和任务》为题，首先介绍了应急管理部的职责，以及当前应急管理面临的形势。其次介绍了以《应急管理法》为核心的“1+5”应急管理法律体系框架，以及机构改革后先后完成或者正在推进的立法工作。最后介绍了推进应急管理法律的贯彻实施的四个措施。

清华大学公法研究中心余凌云教授以《建立适合中国需要的应急规范体系》为题分享了近期的三点研究体会：第一是应该厘清“紧急状态”与“突发事件”两个术语之间的关系；第二是未来的《紧急状态法》或《突发事件应对法》的立法模式，我们在拆解立法与共性立法之间该做何种抉择；三是主张《突发事件应对法》立法在借鉴西方的同时，更应该关注中国的实践，尤其要关注中国的责任制度对政府取向的影响。

中国人民大学法学院莫于川教授通过网络做了题为《国家应急管理法律体系建构任务——加快推进中国特色紧急状态立法》的发言，指出紧急状态法律体系是国家应急管理法律体系的重要部分，但现在很不完善。“紧急状态”属于非常态中的连接点，是介于“应急状态”与“战争状态”的一个特殊状态。目前，紧急状态的立法是“散在的、专项的、附带的，不成体系的”，不便操作，成效也不明显。新的立法修法规划、计划和做法，也存在问题隐忧。需通过梳理和提炼紧急权力、紧急状态的基础理论，比较借鉴国外的有益经验，对紧急状态做类型化、体系化、中国化的研究。

北京大学法学院湛中乐教授在题为《突发公共卫生事件应急法治中的特别程序问题》的发言中指出了关于应急法治建设的若干重要问题，一是对立法模式进行选择时不能照搬国外，中国的经验也值得总结；二是应该对应急行为做类型化或者规范化的研究；三是在紧急状态或者是应急行为中，一定要注意充分保障人权；四是要把握“党委领导、政府主导，公民参与，社会协同”的应急管理中国特色。

吉林大学法学院彭贵才教授进行了题为《应急行政的组织立法构造》的发言，在明确了我国的应急行政组织立法严重缺乏、组织法存在的功能性缺失后，彭教授提出，需要通过将行政任务与行政组织关系导入应急管理领域，并在此基础上，拓宽行政组织合法性原则、确立应急管理“双立法模式”、制定应急管理组织的“弹性”法规条款、加强横向组织关系立法以及建立行政组织法对社会力量的地位认同，从而构建与应急管理任务适配的行政组织立法。

对外经济贸易大学涉外法治研究院郑雅方教授在题为《应急决策的程序结构——事实与价值之间的权力再配置》的发言中指出，应急决策的关键在于信息处理，而信息处理的过程其实就是对事实和价值之间关于权力再配置的科学认识，应急决策程序结构具有协调科学性与民主性内在冲突、实现事实与价值问题的分离的意义。应急管理一方面是重要的制度配置和权力的再配置状态；另一方面要通过法律程序机制的方式去设定这个权力应当在何种框架当中去行使，而应急决策的制度建构当中，应当做好事实和价值相分离的程序设计。

南京工业大学法政学院刘小冰教授在题为《紧急状态下的公民权利克减：逻辑证成、基本原则及其裁量机制》的发言中指出，国家权力是非常权力或者说应急权力与正常权力之和，必须以紧急状态法为重心重构我们国家紧急状态的法律体系。权力行使可能会引发权利克减的问题。为完善应急法治的基础理论，宜成立相应的学科点，设立应急法学、统编相关教材，在行为法学会下设专门的应急法治研究会，同时应集中力量考虑紧急状态法典化的问题。

第二单元：应急管理体制机制创新

主题研讨第二单元为“应急管理体制机制创新”，由《人民法治》杂志社陈惊天社长、湘潭大学法学院院长欧爱民教授主持。

湖北省应急管理厅政策法规处郭玉梅处长以《聚焦体制机制创新，推进应急管理体系和能力现代化》为主题，结合湖北省应急管理的经验，从加强应急管理体制创新，通过会商研判、科学决策提能增效，以法治为道驱动引领，以社会共治聚集社会合力四个方面进行了介绍。

武汉大学经济与管理学院范如国教授以《社会应急管理的复杂网络化机制》为主题，从管理学的角度思考应急法治问题，介绍了复杂网络的概念、分类，复杂网络的典型特征，以及社会的复杂网络特征与应急管理问题。

西南政法大学行政法学院王学辉教授以《征用的法秩序结构：行为逻辑、内在义务与外在边界》为主题，从法秩序的整个体系思考征用行为的逻辑，提出现有宪法和法律中形成的三元征用结构，征用的三种程度限制，并对征用的内在义务与外在边界进行了解释。

长沙市望城区人民法院龙兴盛院长以《重大风险防范与化解的法治保障研究》为主题，介绍了中国共产党人的风险观，并结合人民法院的审判实践，分享了刑事、民事、行政三大诉讼类型中防范和化解风险的实践经验。

华中科技大学法学院郭亮教授以《基层公共危机中的“过密化治理”及其矫治》为主题，介绍了基层应急管理中法治的地位，以及法治应如何嵌入基层治理的问题。他从基层治理中的政治逻辑切入，分析了基层政府应急管理出现的正反面治理效果，提出地方治理应保护地方治理的主体性，赋予地方治理一定的裁量权。

湖南师范大学法学院倪洪涛教授以《风险国家的应急治理》为主题，介绍了风险国家及特征，法治的常态和非常态二元状态，强调了专家意见，同时提出，科学界应建立科学伦理委员会，社会应既尊重专家又要防范专家，专家要与国家决策对接、同时要坚持学术自由。

山东工商学院法学院范继增副教授以《迈向预防风险性的比例原则：公卫紧急状态基本权利克减》为主题，以卡尔·施密特的学术观点切入，建议将预防性原则和比例原则进行规范性结合，分阶段和情形调整对个人基本权利的限制或者克减程度。他认为，比例原则在紧急状态下是存在的，且主要体现在程序上而不是在条件上。

湖南大学法学院党委副书记罗英副教授以《政府应急管理中数字技术运用的程序控制》为主题，介绍了数字技术的双重面向、我国立法中数字技术的法规范分析、数字技术与应急行政程序的张力、政府应急管理中数字技术运用的程序法制构建等四个问题。

大连海事大学法学院姜永伟副教授以《系统论视角下重大突发事件应对的政法逻辑》为主题，以卢曼的系统论为理论指导，提出了政治动员虽然比法律实施见效快，但如果沉迷于这种有效性，则会带来很大的负面效应，应急管理的法治化才应该是应急管理人的初心和使命。

海南省消防救援总队高级工程师孙鹏以《公共安全风险防范与应急救援体系转型升级：基于海南自贸港的实践》为主题，介绍了海南消防救援体制机制转型升级、海南公共安全风险挑战、国内外应急救援体系借鉴、风险预防能力建设、救援能力建设、保障机制建设六个方面内容。

第三单元：突发公共卫生事件应急法治

主题研讨第三单元为“突发公共卫生事件应急法治”，由中国政法大学中欧法学院院长刘飞教授、湖南师范大学法学院院长肖北庚教授主持。

清华大学法学院王晨光教授以《疫情防控与国家治理体系》为主题，认为我国的国家治理经受住了考验，但并不意味着完美，需要进一步完善。疫情防控应将“人民生命健康权”放在首位，在疫情防控中应充分尊重科学。法治是国家治理的一个支柱和基础。应急状态不等于无法状态，应急状态恰恰要纳入法治，并需要持续完善。

中南大学公共卫生学院院长胡国清教授以《伤害：一个严重被忽视的健康问题》为主题，从专业视角分析指出“几乎所有伤害都可以预防”，并建议政府需要有更大作为、填补法律空缺、提高法律的执行力，以预防事件造成的伤害。

湘潭大学法学院吴建雄教授以《应急管理中公平正义的法治保障》为主题，认为在应急管理中的法治保障有四个问题值得关注。一是应急管理法治的首选价值就是公平正义在特定状态下得到体现和实现。二是应急管理法治的基本理念就是要坚持生命至上的公正观。三是应急管理法治的基本途径就是在严格公正规范文明的要求下科学执法。四是应急管理法治的有效保障就是司法公正高效权威的功能得到适当发挥。

中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮教授以《传染病法制中的制度折叠及其重理》为主题，分享了自己在参加《传染病防治法》与《突发公共卫生应对法》的修订中的心得体会。他将传染病散发，传染病的流行和爆发，传染病的大流行三种情景之间的区别称为一种制度的折叠，并将这个折叠分为日常的防控和应急管理两个层次，同时提出应该对传染病法治根据不同的情景进行拆分和重新梳理的思路，并提出要单独建立突发公共卫生应对法来解决法律拆分问题。

南开大学法学院副院长宋华琳教授以《风险治理与传染病防治立法》为主题，介绍了风险的概念、风险预防原则以及国家的风险保护义务等“风险治理的原理”，同时介绍了《传染病防治法》中“立法目的和原则、传染病防控的领导体制机制、联防联控机制、专家咨询制度、传染病分类、突出不明原因聚集性疾病防控、传染病监测制度、传染病疫情预警制度、疫情信息公布制度、防控措施、传染病救治网络、传染病防控制度保障”等12个方面的修改内容。

中南大学法学院、中国文化法研究中心执行主任周刚志教授以《“风险社会”中的财税法制及其宪法控制》为主题，介绍了风险社会的起因，疫情的发生提醒我们，要考虑特殊情况下税收减免的问题，否则公共风险和财政风险会造成巨大的灾难。现代风险社会的财税法治机制理论，应当是商谈建构方式。这对传统的财政法学与传统的宪法学提出了更多的挑战与值得讨论的课题。

《现代法学》杂志社林士平编审以《疫情防控应急行政法治研究的展望》为主题，从编辑的角度结合目前的防疫实践与研究现状，分析了目前法学类期刊对“隔离措施”“健康码的使用”“常态防控”“任性治理”“隐私保护”“司法治理”等六个方面的相关选题热点，并鼓励大家向《现代法学》投稿。

中山大学法学院高秦伟教授在线上以《论传染病防治法上的隔离措施》为主题，认为应当将隔离措施作为传染病防治法上最上位的概念来处理，按照是否感染传染病，分为隔离和检疫两种措施。如此区分有几类好处：一是可与美国欧盟的法律衔接，以应对未来全球化和后疫情时代各国的交往。二是有利于分类管理和保护，发挥非政府组织的作用。三是有利于国家与国家之间的法律规范，尤其是传染病防治法和出入境检疫方面法律的概念和术语的协调。四是有利于区分不同的措施，建立不同的法律保留。

天津大学法学院王建学教授以《论突发公共卫生事件预警中的央地权限配置》为主题，介绍了四个基本观点。一是应急管理法治的问题，离不开央地关系的视角；二是在突发公共事件中预警过程中的央地关系，应该遵循充分发挥中央和地方两个积极性的原则；三是在发挥地方主观性、积极性方面还有一些不足；四是改革思路应该注重发掘地方的主观能动性和积极性，使预警体制扁平化，让预警出口更多元。

深圳大学港澳基本法研究中心主任邹平学教授在线上以《公关危机治理志愿者参与实施行政应急行为相关问题研究——以抗击新冠肺炎疫情为视角》为主题，指出志愿者与国家公民之间存在一种很特殊的法律关系，在这种情况下，志愿者在提供一般志愿服务的同时，转化为一种行政应急行为的参与实施者，与行为相对人形成了一定的行政法律关系。需要通过法治化的思维和手段，对志愿者实施行政应急行为进行规制和指引，合理配置有关权力，规范志愿服务行政应急行为，保障公民的合法权益。

上海师范大学法政学院石文龙教授以《论我国突发公共卫生事件预警信息发布制度的完善》为主题，介绍了预警信息发布的主体、预警发布的内容，以及预警发布的程序，并提出了要合理划分预警的权限以完善该制度。

西南政法大学总体国家安全观研究院徐庭祥博士以《疫情防控中训诫的性质界定与行政法规制》为主题，将训诫分为了单行训诫、附随训诫与单独训诫三类，并指出训诫不是通过设定义务、要求相对人自己去履行，而是直接运用这些实力去使相对人就范，应认定为事实行为。我国政府在面对问题时的思维方式是实践逻辑、解决问题的逻辑，有别于法治逻辑。训诫在本次疫情防控当中的作用并不理想，将法治逻辑和事实逻辑相结合，会得到更好的效果。

闭幕式

闭幕式由中南大学法学院院长许中缘教授主持。湖南省人大法制委员会分党组书记肖迪明作了精彩总结，称赞本届论坛是一场“论坛研讨主题好、问题研讨时机好、成果分享方式与专家好”的学术盛宴。同时，提出了一点期待。完善应急管理法治的工作任重而道远，学者们需要相互借鉴并进一步深入研究，实务部门需要充分运用和转化理论界的研究成果以指导、推进相关的工作。最后，肖迪明书记对与会嘉宾、主办方、承办方、协办方及所有工作人员表示了感谢，并祝愿论坛越办越好。

论坛介绍

“法治中国·湘江论坛”前身是创办于2009年的“法治政府·南岳论坛”。2009年6月6日，首届“法治政府·南岳论坛”在湖南衡山举办，第十届全国政协副主席罗豪才、时任湖南省人民政府省长周强、时任中国行为法学会会长刘家琛、最高人民法院副院长江必新等领导和近百位专家学者出席。党的十八届三中全会提出“推进法治中国建设”之后，论坛名称改为现名。“法治中国·湘江论坛”旨在研究法治中国建设中的重大理论和实践问题，寓问题于研究，以研究促实践，通过理论与实践的结合，为依法治国、依法执政、依法行政的共同推进，法治国家、法治政府、法治社会的一体建设提供智力支持。经过历届论坛与会专家学者的努力，“法治中国·湘江论坛”已成为发展中国特色社会主义法治理论、服务深化全面依法治国实践的学术品牌。

（通讯员：中南大学法学院 刘诗豪）