>>10月19日，神舟十七号载人飞船与长征二号F遥十七运载火箭组合体准备转运。新华社发 汪江波/摄

2024年2月，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于加快形成支持全面创新的基础制度的意见》。会议提出，要紧扣制约科技与经济深度融合的突出问题，围绕创新要干什么、谁来组织创新、如何支持激励保护创新，持续深化改革攻坚，加快建设全面创新的基础制度。

当前，国际社会正面临新一轮科技革命和产业变革，必须发挥科技创新在现代化产业体系建设中的引领作用，以科技创新推动产业创新，发展新质生产力，促进科技与经济深度融合。法治保障是科技创新的重要基础。以法治方式引领、规范、促进和保障科技创新，是全面推进依法治国的必然要求。加强科技法治保障，是加快形成支持全面创新的基础制度的一个重要内容，是深化科技体制机制改革、推动实现高水平科技自立自强的重要举措。法治要不断回应科技进步提出的新问题、新挑战，调整新出现的社会利益关系，解决新的社会矛盾，在科技创新发展进程中不断完善法治，是法治中国建设的一大特色。

一、加强科技法治保障的时代意蕴

在我国现有的法律部门规划设置中，虽然尚未有科技法这一独立的部门法，但是围绕科技创新已经初步形成了法律体系，该体系内的各个部门法形成合力，共同促进科技创新市场繁荣并引领经济社会发展。首先，宪法作为国家的根本大法，为科技法律制度全面发展提供了依据。其次，《民法典》广泛涉及了知识产权、数据保护、技术合同、虚拟财产、信息安全、人工智能和基因技术等与科技创新有关的法律规则，为科技创新法治现代化建设提供了坚实的民事法律制度基础。此外，在科技创新领域，国家还出台了一系列法律法规，形成了以《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》《科学技术普及法》等科技领域基础性和专项性法律为核心，以《专利法》《著作权法》等知识产权法为保障，以《政府采购法》《企业国有资产法》以及金融财税等宏观调控法为支撑，以《反不正当竞争法》《反垄断法》等市场规制法为补充，覆盖科技成果产出、确权、管理、交易、转化、收益分配、法律保护、科技伦理等不同方面的法治保障体系，为营造良好的科技创新环境提供了坚实的法律后盾。随着科技创新成为国际战略博弈的主要战场，法治建设积极顺应科技发展潮流，通过确立一系列创新性制度安排，努力创新法治运行方式，系统性培育国家战略科技力量，构建科技创新生态体系，是新形势下抢占国际科技竞争制高点、促进经济高质量发展的关键所在。

二、加强科技法治保障的主要路径

随着创新驱动发展战略不断推进与科技发展方式深化改革，我国科技创新生态体系已经初步形成。但是，国家、科研机构、社会公众等广泛群体对科技发展日益增长的现实需求与科技创新生态体系不健全、规制不到位之间的矛盾也愈发突出。完善的法律制度体系是科技创新生态体系良好运行的根本保障，亟须从以下方面加强科技创新法治建设，系统构建科技发展新格局。

加强基础研究投入法治保障，强化国家作为重大科技创新组织者的作用。科技创新的供给和产出需要国家财政的充分支撑，而确保科研经费切实投入到科技创新过程中则需要坚实的法治基础作为依据。“有组织的基础研究”是国家科技任务布局的重点，并主要依托国家战略科技力量推进，其投资重任必须由政府承担，具体方式是政府拨款支持基础科学研究机构和基础科学研究项目。根据我国《国家中长期科学和技术发展规划纲要》的规定，国家财政投入主要用于支持基础研究、前沿技术研究、社会公益研究等领域的原始创新以及关键共性技术的研究，并引导企业和全社会的科技投入。2021年修订的《科学技术进步法》第二十条明确规定，“国家财政建立稳定支持基础研究的投入机制。国家鼓励有条件的地方人民政府结合本地区经济社会发展需要，合理确定基础研究财政投入，加强对基础研究的支持。国家引导企业加大基础研究投入，鼓励社会力量通过捐赠、设立基金等方式多渠道投入基础研究，给予财政、金融、税收等政策支持。逐步提高基础研究经费在全社会科学技术研究开发经费总额中的比例，与创新型国家和科技强国建设要求相适应”。上述规定，使政府对基础科学研究的投入有法可依、有章可循，更大程度地发挥经费的价值，提高使用效率，系统性培育国家战略科技力量。

明确政府采购法治保障，拉动科技创新市场需求。实践证明，仅仅依赖供给政策难以独立支撑高水平科技创新，尤其不足以激励创新的商业化，因而需要需求政策作为补充。与政府拨款系单方面无偿性供给不同，政府采购是典型的需求政策，以市场需求为导向，其促进科技创新的机理是需求关系而非供给关系。政府采购以合同结构为基础，当事人双方具有相对平等的民事法律地位。政府通过采购成本较高的科技创新产品，能够为科创企业提供稳定的市场和较为可观的对价，使处于创新初始阶段的创新产品获得需求市场，并使处于需求市场中的科技创新生产者获得回报和激励，从而激发科技创新动力。因此，政府采购是对传统的科技创新市场失灵国家干预机制的补充和呼应，与供给方面的创新推动政策相得益彰。

2021年修订的《科学技术进步法》，明确将政府采购范围扩大到了科技创新产品、服务。第九十一条第一款规定：“对境内自然人、法人和非法人组织的科技创新产品、服务，在功能、质量等指标能够满足政府采购需求的条件下，政府采购应当购买；首次投放市场的，政府采购应当率先购买，不得以商业业绩为由予以限制。”但是，我国政府采购对于自主创新产品实行的首购制度还有待进一步优化，应根据产品生命周期理论，针对自主创新产品所处的不同阶段，采取不同的支持方式。具体而言，在产品研发初期可以实行政府首购制度，而当企业和市场已经成熟起来以后，则可以逐渐减少扶持，引入竞争机制，将有限的财政资金用于其他需要扶持的新的自主创新技术和产品当中。

加强知识产权法治保障，形成科技创新产权激励。通过赋予创新主体排他性财产权，知识产权制度能够修正自由科技创新市场，从而降低盗用风险，同时还能发挥市场的创新发动机功能。知识产权制度对创新主体的产权激励，实质上是国家赋权之立法活动与创新主体之生产活动的利益交换。通过这种交换，创新主体的私有利益和一般公众的社会利益得以平衡。

进入新发展阶段，推动高质量发展是保持经济持续健康发展的必然要求，我国正处于从知识产权大国向知识产权强国转变的关键时期，要进一步加强知识产权法治保障，应以适应科技进步和经济社会发展形势需要为前提，依法及时推动知识产权法律法规立改废释，并加快大数据、人工智能、基因技术等新领域新业态知识产权立法。通过引导创新主体充分发挥专利、版权等多种类型知识产权组合效应，大幅增加核心专利、精品版权、优良植物新品种、高水平集成电路布图设计等高价值知识产权的拥有量，不断加强商业秘密保护，孵化一批知识产权竞争力较强的创新主体，走好中国特色知识产权发展之路，集中知识产权法治资源推动高水平科技自立自强，加快建设现代化产业体系。

加强政产学研法治保障，促进科技创新市场资源优化配置。政府与大学、科研机构和企业之间的合作研究与开发是矫正创新过程市场失灵的一种重要方式。它通过政府直接投资来吸引企业等民间资本参与研究与开发，能够实现资源整合、优化资源配置、提高科技创新效率，从而弥补市场供应不足的弊端。政府不仅仅是行政管理主体或行政服务主体，还可以成为科技创新的合作主体。合作研究是我国创新体系建设的重要内容之一，多年来，在党和政府的高度重视和推动下，我国的产学研结合得到了迅速而广泛的发展。《科学技术进步法》第三十二条，针对利用财政性资金设立的科学技术计划项目所形成的科技成果，明确了政府在产学研合作中的地位和作用：第一，明确规定政府对合作研究成果享有介入权，建立完善财政资助科研项目形成知识产权的声明制度，为了国家安全、国家利益和重大社会公共利益的需要，或者在合理期限内没有实施且无正当理由的，介入权允许国家可以无偿实施，也可以许可他人有偿实施或者无偿实施。第二，为推动知识产权产业化，授权项目承担者依法取得相关知识产权，项目承担者可以依法自行投资实施转化、向他人转让、联合他人共同实施转化、许可他人使用或者作价投资等。第三，对知识产权转化所产生的利益，建立职务发明激励机制，鼓励发明人参与科技成果转化以推动商业化进程。

总体而言，加强科技法治保障的路径选择，应适应同科技创新类型之特色而定。每一种制度的效果和适用范围都存在合理边界和局限，只有多种手段综合运用，各有侧重，才能发挥系统优势、取得关键成效，推动科技创新生态良性运转，真正实现科技强国、产业兴国的战略目标。

三、加强科技法治保障的重要支撑

党的二十大报告提出，完善科技创新体系。在我国创新驱动发展战略实施和法治中国建设的背景下，回应新时代中国特色科技创新之治的需求，要完善党中央对科技工作集中统一领导的体制，从新型举国体制建设、开放科学推进、科技成果转化以及创新文化引领等方面抓关键、补短板、强弱项，对各类创新主体进行有效引导，为科技法治实施提供重要支撑。

落实关键核心技术攻关新型举国体制的法治保障。新型举国体制是科技创新发展的核心体制，也是举国体制在科技创新发展领域的重点回应和价值升华。为了解决“卡脖子”技术问题，必须从国家战略角度进行产业布局，完善新型举国体制和强化国家战略科技力量，在战略性、先导性产业领域组织进行联合攻关。当前，新型举国体制主要在协同创新、重大科技项目管理、资金投入机制建设、国际治理与交流合作等方面存在障碍。在法治实施过程中，要发挥国家主体的主导作用，把科技创新作为“国家行为”予以高度重视，增强政府作为国家战略科技力量组建的组织者、引导者、整合者作用；要建立“央企＋民企”创新共同体，加快推进新型研发机构建设，完善科技创新平台的系统评价，实现创新主体的协同联动；要明确科技攻关的方向，完善“揭榜挂帅”机制，利用好绩效评价机制，实现重大科技项目高效管理；要完善关键核心技术攻关的多元化投入机制，健全相关的资金投入激励与保障机制，实行精准评价，实现项目资金投入机制的长效运行；要加强科技标准体系建设、国内外科学共同体建设、国际领军智库建设，实现国际治理与交流合作的畅通无阻。

加强与国际接轨的开放科学法治保障。我国科技创新水平要赶超世界先进、科技创新模式要与世界接轨，必须回应开放科学这一重大时代挑战。随着信息技术的快速发展和大数据时代的来临，许多科学问题与社会挑战亟待解决，其规模和复杂性已经远远超出了单个学科、机构乃至国家的能力，促使传统科研范式发生深刻变革，并逐渐向开放科学范式演进。面向未来的科研发展，为构建人机协同、开放共享、大众创新、普惠包容的科技创新生态体系，我国亟须系统建构开放科学的基本法律框架，实现与《科学技术进步法》等法律相衔接，与《著作权法》《专利法》等知识产权部门法之间进行协调。要建立健全开放存取、开放数据、开放源代码、开放社区等开放科学具体活动的实践规范，以加强整体统筹协调，实现资源供给共享，鼓励社会主体参与，促进国际合作对接，全面推动开放科学的实施。

推进科技成果转化法律制度的实施和落地。科技成果转化是推动社会进步和产业升级的重要力量，新形势下要以现代化产业体系建设为目标推进《促进科技成果转化法》有效实施，落实好配套制度的制定和执行。高校是创新成果的集散地，要建立产业需求为导向的转化运用机制，建立单位、科研人员和技术转移机构等权利义务对等的科技成果收益分配机制，健全科技成果转化的尽职免责和容错机制，全面实施专利开放许可制度，充分发挥知识产权在支撑绿色技术和未来产业发展中的重要作用。企业是科技创新的重要载体，以重点产业领域企业为主体，协同各类重大创新平台，培育和发现一批弥补共性技术短板、具有行业领先优势的高价值专利组合。围绕产业链供应链，建立关键核心专利技术产业化推进机制。在服务支撑方面，要推动建立以质量为导向的专利代理和运营服务招标机制，建立健全政府资金引导、税收政策导向、企业资本汇聚、社会力量集中的成果转化投融资机制，面向区域重大战略、重点产业领域、国家科技重大项目、国家战略科技力量，深入开展科技成果转化服务精准对接活动。通过推动法律的实施和落地，助力科技成果转化为新质生产力。

强化以价值引领为核心的创新文化法治保障。营造全面创新的社会环境、孕育科技向善的文化土壤，是充分发挥法治的价值引领作用，以良法善治推动科技创新产业发展与生态体系建设的重要支撑。党的二十大报告强调，培育创新文化，弘扬科学家精神，涵养优良学风，营造创新氛围。法治文化的重中之重是发挥法的价值引领功能和创新治理效能。新时代新征程，在新的历史起点上要充分发挥先进创新文化的引导作用，促进我国科技创新生态的繁荣和发展，就必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。建议进一步完善《科学技术普及法》，强化价值引领，在立法宗旨中明确规定“践行社会主义核心价值观，大力弘扬科学精神和科学家精神”。通过倡导“勇于探索、鼓励创新、维护公平、科技向善”的创新文化，营造有利于原创成果不断涌现、科技成果有效转化的创新生态，使科技创新成为经济高质量发展的厚重底色。

作者：中南大学法学院副院长、教授 何炼红

来源：《民主与法制》周刊2024年第11期

 编辑：冉汐