期待多年的卫生与健康领域的基础性、综合性法律———基本医疗卫生与健康促进法草案(下简称草案)12月22日首次提交全国人大常委会审议。基本医疗卫生与健康促进法拟将“健康权”入法。

基本医疗卫生与健康促进法被定位于“卫生与健康领域第一部基础性、综合性的法律”。全国人大科教文卫委员会主任委员柳斌杰在会上表示，这部法律的立法主要目的有三个：一是落实宪法关于国家发展医疗卫生事业，保护人民健康的规定；二是引领医药卫生事业改革和发展大局；三是推动和保障健康中国战略的实施。

条文

1 公民健康改善情况纳入政府目标责任考核

草案共有十章，第一章为总则，拟明确提出我国医疗卫生事业的性质、卫生与健康工作方针和基本制度。总则中第三条首次在法律层面上直接提出健康是人的基本权益，以及国家实施健康中国战略。

2016年8月19日中央召开的全国卫生与健康大会确立的“以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，全民共建共享”38字新时期的卫生与健康工作方针也拟写入法律草案总则。

总则第六条确立，各级人民政府应当将健康理念融入各项政策制定过程，组织实施促进健康的规划和行动，建立健康影响评估制度，将本地区的公民主要健康指标的改善情况纳入政府目标责任考核。

草案也拟给予各级人大对于政府卫生与健康工作更直接和明确的监督权。总则第七条拟明确规定，县级以上各级人民政府应当每年向本级人民代表大会或者其常务委员会报告医疗卫生与健康促进工作，接受监督。

2 公民依法享有健康权 参加医保是公民义务

草案第二章为“公民的健康权利与义务”，提出公民依法享有健康权，国家和社会依法实现、保护和尊重公民的健康权；同时，“公民应当尊重他人的健康权利，不得损害公共利益和他人健康权益”。

除了权利，草案也明确了公民相应的义务。据全国人大科教文卫委员会主任委员柳斌杰介绍，比如根据近年来的改革实践，草案第十七条明确提出“公民有依法参加基本医疗保险的权利和义务”，该条第二款还提出“用人单位和职工按照国家规定缴纳城镇职工基本医疗保险费。城乡居民按规定缴纳城乡居民基本医疗保险费”。

此外草案也对公民的健康教育权、疫苗接种权利、特殊情况下的知情同意权、个人隐私权，以及相应履行的义务作出具体规定。

3 禁止公立医院与社会资本合办营利性机构

草案对中国的医疗卫生服务体系作出系列规定。草案强调公立医疗卫生机构是各级人民政府举办的、保障基本医疗卫生服务公平可及的非营利性机构；提出坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充的总体布局。

草案规定政府不举办营利性医疗机构。政府举办的医疗机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的机构。草案禁止政府办公立医疗卫生机构与社会资本合作举办营利性机构。公立医院所有收支全部纳入部门预算管理，适度控制规模，坚持公益性质。严格控制公立医院对外投资。公立医院不得举债建设。

4 学校普及健康知识、安全知识、急救技能

据了解，基本医疗卫生与健康促进法列入立法规划已有至少15年。该法曾经一度以“基本医疗卫生法”为名立法。全国人大科教文卫委员会主任委员柳斌杰在会上向全国人大常委会委员报告，之所以之前叫这个名称，主要是历史沿袭问题，第十届和第十一届全国人大立法规划中分别为“初级卫生保健法”和“基本医疗卫生保健法”，第十二届全国人大立法规划中为“基本医疗卫生法”。

2016年8月，中央召开了全国卫生与健康大会，随后又颁布了《“健康中国2030”规划纲要》。今年10月，党的十九大提出“实施健康中国战略”。为了树立“大卫生、大健康”理念，立法思路也随之调整。

柳斌杰表示，“基本医疗卫生与健康促进法”不仅涵盖基本医疗卫生制度建设的主要内容，同时，还从更广泛的健康影响因素入手，充分体现大卫生、大健康，以及将健康融入所有政策的新理念。

柳斌杰今年3月在全国人代会期间接受南都记者专访时也提到，法律草案中基本医疗卫生方面的内容比较早就订立好了，主要是新增了健康促进这部分的内容。

草案在第三章中提出了促进健康的系列制度设计和规定，“规定了政府和社会在构建健康支持性环境中的职责和任务，同时也强化个人的健康意识和责任”，柳斌杰说。

据悉，草案中涉及的健康促进制度包括，健康绩效评估制度，疾病和健康危险因素监测、调查和风险评估制度，健康教育制度、爱国卫生运动等。

同时草案拟将健康教育纳入国民教育体系中，规定学校应当利用多种形式实施健康教育，普及健康知识、科学健身知识、安全知识、急救知识和技能，提高学生的健康行为形成率和主动防病意识，培养学生健康的心理品质。减少中小学生近视眼、肥胖等不良健康状况的发生。幼儿园应注重培养幼儿良好的生活与卫生习惯。

值得注意的是，在国务院公共场所控制吸烟条例迟迟未出的情况下，基本医疗卫生与健康促进法草案也对控烟有所提及，拟规定“公共场所控制吸烟，具体办法由省、自治区、直辖市制定。烟草制品包装应当印制带有说明烟草使用具体危害的警示”。

5 国家鼓励使用中药饮片、中成药等传统药物

据悉，草案也在多个章节将医改行之有效的政策用立法形式固定下来，“使医改的一些重要措施于法有据”，柳斌杰说。

比如草案仅对公立医疗卫生机构作出符合布局规划的要求，未对社会力量举办医疗机构在布局规划上进行限制。

又比如，在推进分级诊疗制度上，草案第50条拟明确提出“国家对基本医疗服务实行分级诊疗制度。分级诊疗实行首诊负责制和转诊审核责任制，鼓励非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊，逐步建立起基层首诊、科学转诊的机制，并与基本医疗保险制度相衔接”。

近期备受关注的实施家庭医生签约服务模式方面，草案第51条也明确提出，基层医疗卫生机构实行家庭医生签约服务模式，并原则规定了签约服务的形式和内容。

在药物保障方面，草案规定国家实行基本药物制度，公布基本药物目录，确保基本药物公平可及、合理使用。基本药物全部纳入基本医疗保险药品报销目录，实行最优惠的报销政策。

此外，法律草案也明确提出，国家鼓励使用中药饮片、中成药等传统药物，充分发挥其在预防保健、医疗、康复中的作用。

草案要点

基本医疗卫生

与健康促进法

(草案)

●各级人民政府应当将健康理念融入各项政策制定过程，组织实施促进健康的规划和行动，建立健康影响评估制度，将本地区的公民主要健康指标的改善情况纳入政府目标责任考核。

●公民依法享有健康权，国家和社会依法实现、保护和尊重公民的健康权。

●公民有依法参加基本医疗保险的权利和义务。

●学校应当利用多种形式实施健康教育，普及健康知识、科学健身知识、安全知识、急救知识和技能，提高学生的健康行为形成率和主动防病意识，培养学生健康的心理品质。

●禁止政府办公立医疗卫生机构与社会资本合作举办营利性机构。公立医院所有收支全部纳入部门预算管理，适度控制规模，坚持公益性质。严格控制公立医院对外投资。公立医院不得举债建设。

●国家实行基本药物制度，公布基本药物目录，确保基本药物公平可及、合理使用。

●国家鼓励使用中药饮片、中成药等传统药物，充分发挥其在预防保健、医疗、康复中的作用。

对话

中南大学法学院院长、医疗卫生法研究中心主任陈云良:

立法转型升级 明确政府履责

草案中明确提出了要保护公民的健康权。这里的健康权是一个社会权利的概念，不是一个自由权。社会权就强调要国家来履行积极义务保护公民的权利。

——— 陈云良

中南大学法学院院长、医疗卫生法研究中心主任陈云良教授关注基本医疗卫生与健康促进法的立法过程多年，也曾通过中国卫生法学会递交了该法的专家建议稿。

在昨日接受南都记者专访时，陈云良表示，此次公布的基本医疗卫生与健康促进法草案显示了我国的立法从建设型、管理型转向服务型，草案中写入“健康权”，明确了政府应当保护公民健康权利的义务。

“健康权”是社会权利

强调国家要履行义务

南都：作为法学学者，你怎么看基本医疗卫生与健康促进法的作用？

陈云良：这是我们立法的重大转折点，也可以说标志着立法进入了新时代。立法从以前的建设型、管理型转向了服务型。原来是强调管理，强调发展，现在这部草案是以服务为中心的，服务、保障公民的身体健康。我们常说经济的转型升级，现在我们也可以说立法的转型升级。

南都：立法的转型，在草案中最直接的体现是什么？

陈云良：直接体现在健康权。草案中强调了提供公共服务的一方。在总则中提出健康是人的基本权益，国家实施健康中国战略。各级人民政府应当把人民健康放在优先发展的战略地位，发展医疗卫生事业，为公民提供全方位全周期的基本医疗卫生与健康服务。全社会应当共同关心和支持医疗卫生与健康事业的发展。这就是立法向服务型转变的一个体现。

南都：基本医疗卫生与健康促进法草案中的“健康权”该怎么理解？

陈云良：在我国宪法中有“国家发展医疗卫生事业，保护人民健康”的表述，那么就需要一部保护公民健康的法律。草案中明确提出了要保护公民的健康权。这里的健康权是一个社会权利的概念，不是一个自由权。社会权就强调要国家来履行积极义务保护公民的权利，像健康权、教育权。而对于自由权，国家是履行消极义务的，像财产权这样。

如果这部法律里写进健康权，那么一方面明确了公民享有这个权利，另一方面也明确了国家要尽义务来保护公民的健康权，明确了国家的责任。

南都：除了健康权以外，草案中还有哪些新提法？

陈云良：有很多。比如获得健康教育的权利，这也会是第一次写进法律，而且关于健康教育权利的规定非常细致；责任约谈制，这可能是从环保领域借鉴来的。草案里规定地方人民政府未履行医疗卫生与健康促进工作相关职责的，上级人民政府对其主要负责人进行责任约谈。责任约谈情况和整改情况应当纳入地方人民政府和有关部门工作评议、考核记录。

还有第二十三条，我当时也提出这个建议，鉴于目前的医患矛盾比较激烈，法律中应当明确公民在接受医疗服务过程中，应当如实提供与病情有关的信息，配合诊疗活动，遵守诊疗制度，维护医疗秩序，尊重医务人员。法律既规定权利，也规定应当履行的义务。

参加医保将是强制规定

草案确立医保控费职责

南都：草案里面将参加医保定性为“既是权利，也是义务”，你怎么看？

陈云良：草案里规定，公民有依法参加基本医疗保险的权利和义务。用人单位和职工按照国家规定缴纳城镇职工基本医疗保险费。城乡居民按规定缴纳城乡居民基本医疗保险费。这既是权利，也是义务。也就是说，每个人都有权享有，每个人也都应该参加医保并缴纳费用。现在有一些人不理解，自己交了这个钱，可能一年实际上不看病，不愿意交钱。这其实将是一种强制性的规定，现在有可能会在法律上明确了。

南都：医保控费的话题最近也很受关注，是否在这部法律中应有所规定？

陈云良：从2015年6月1日开始，药价全面放开以后，对于药品价格的控制就主要靠医保基金。以前药价是由政府定，现在医保承担了控制医疗成本的责任。

比如有些地区，到了年底，医院去报医保的钱，报不出来，医保没有钱了，这就是医保没有发挥好控制医疗成本的职责。原因可能在于社保基金这一方没有经验，没有能力，还有一种可能的原因就是没有在法律上予以明确。草案中规定，发挥基本医疗保险支付标准和方式激励约束作用，引导医疗卫生机构合理施治，促进患者有序流动，提高基本医疗保险基金使用效率。

南都：你也提出了专家建议稿，在你看来，哪些部分还可以写入这部法律？

陈云良：在我们提交的专家建议稿里，把“医疗救助”作为单独一章。目前写在了草案第七章“筹资与支付”中。为什么我认为可以作为单独一章呢？首先我是不主张全民免费医疗的，但是为了充分保障公民的健康权，我一直主张公共卫生要免费。目前我们社会上存在一些医患纠纷，很多是由于因病致贫导致的，那些极端贫困的人看不起病，所以这个问题的矛盾和焦点实际上还是贫困的问题。所以我们要重点解决困难人口的医疗救助问题。

这个问题中央也意识到了，去年年底，李克强总理就强调要扩大救助范围，加大救助力度。这实际上也是一个保基本的问题。习近平总书记为什么要提脱贫扶贫？如果我们把底层的问题解决了，那就能很好地实现社会公平，整个社会的健康水平也就提高了。所以我认为，医疗救助的问题还是非常有必要提的。

本版采写：南都记者 吴斌 程姝雯 实习生 巴根 发自北京