“法治政府•南岳论坛”在2009年由湖南省人民政府、中国行为法学会、中南大学在共同创办后，一直肩挑起大力推进依法行政，深入研究市场监管和社会管理领域各种法治问题的重任。

2010年4月16日，时任湖南省委副书记、省长周强在中南大学主持召开《湖南省政府服务规定》起草座谈会，听取课题组的汇报并正式启动《湖南省政府服务规定》的立法工作。这是国内首部关于服务型政府建设的省级规章。值得一提的是，将于8月21日在长沙举行的第二届“法治政府•南岳论坛”，“服务型政府法治化”被确定为本届主题。

在第二届“法治政府•南岳论坛”即将举办之际，《湖南省政府服务规定》立法研究课题组副组长、中南大学法学院院长蒋建湘教授接受本报独家专访，阐述服务型政府法制化建设的相关理念以及《湖南省政府服务规定》立法的相关情况。

从约束政府权力到直接确定政府服务义务，从间接彰显服务理念到直接规定服务内容。

“善治”湖南进行时

——对话蒋建湘

政府提供公共服务义务与责任同在

人才信息报：老百姓对“公共服务”这个词语一直都不陌生，但对其包含的具体内容却又无法准确定义。从法律的角度来看，您怎样理解“公共服务”的内涵？

蒋建湘：建设服务型政府的核心任务就是提供公共服务。公共服务是指行政机关和相关主体为了满足社会公共需要，保障社会成员基本的生存和发展条件，而向社会成员提供服务的活动。政府提供公共服务必须与本国或本地区经济社会发展的阶段和总体水平相适应，基于我国国情，政府提供的公共服务以基本公共服务为主。

从法律的角度来理解公共服务，我们必然更加强调权利义务、权力配置、服务程序、监督救济等问题。我认为提供基本的公共服务是政府的义务，有义务就必然有责任，而服务相对人则享有相应的公共服务请求权，有权利就必然要确定救济。同时，服务程序要围绕如何保证和实现服务的均等化和公平公正性而设计，等等。这些内容都需要重点关注。

GDP不是考核服务型政府的主要指标

人才信息报：公共服务强调政府的服务性和公民的权利。作为公共服务产品的提供者，推进依法行政、转变职能是提升政府公共服务水平的关键。您认为当前政府在推进公共服务方面还需要做出哪些方面的努力？

蒋建湘：这个问题我认为本质就是如何建设服务型政府。建设服务型政府，提高政府的公共服务水平，是一个系统的工程。我认为至少要从以下几个大的方面着手：

首先，要确保服务理念的真正确立。服务型政府肯定是一个以“服务”为价值理念的政府，但这个貌似简单的问题在我国却面临极大的障碍。我国有几千年的“权力本位”和“官本位”传统，更有管制型政府、权力型政府的深厚根基，要政府改变管制的传统转而强调服务，这是政府的一次自我变革。服务理念的确立首先要求将政府的义务法定化，让政府明确为公民提供服务不仅是政府分内的事，而且如果政府不能有效提供服务就要承担相应的责任；另外就是要求公务员必须将“服务”作为其职业伦理的核心，要求公务员必须具有服务意识、公共意识，并建立新陈代谢机制，将没有服务意识的公务员剔除出公务员队伍。

其次，要优化行政权力的配置，推进行政管理体制的创新。服务型政府必然要求服务公众、行为规范、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，这也就要求政府必须进一步转变职能，合理配置行政权力，突出政府的公共服务职能，保障政府的公共性。

其三，要促进财政体制的改革，实现投资财政向公共财政转变。政府提供公共服务是要有财政保障的，这必然引起财政体制改革的进一步深化，我们认为应加快公共财政建设步伐，加大财政支出中用于教育、卫生、就业、社会保障、环境保护、基础设施建设等社会公共服务项目的比重；建立规范化、法治化的财政转移支付制度，实现投资财政向公共财政转变。

其四，要建立和完善服务程序，服务程序能确保服务的均等化和公平公正性，由政府提供服务可能导致一些问题，例如：资源分配的不公平、权力滥用和权力寻租，这些问题的解决就需要公开透明的程序来合理规范政府权力，通过良好的程序设计来保证服务的公平。

其五，要建立完善的绩效评估制度，保证服务型政府的高效廉洁。因为由政府提供服务可能带来服务机构膨胀、服务效率低下以及服务质量不佳等系列问题，对于这些问题的克服主要必须依靠强有力的监督机制、有效的绩效评估制度和法律责任制度。事实上，政府绩效评估机制能够促进服务行为的高效和公正。我认为，首当其冲是要摈弃管制型政府时代将GDP作为政府绩效的主要考核指标的做法，而将服务质量作为评判政府工作绩效的主要指标。不但要强调政府的工作实绩，更要强调公民的真正满意。

《湖南省政府服务规定》是“善治”的探索

人才信息报：我省在2008年颁布实施了《湖南省行政程序规定》，今年又开始实施《湖南省规范行政裁量权办法》，在建设法治型政府进程中推出了“湖南模式”。您觉得这与即将出台的《湖南省政府服务规定》有着怎样的联系？

蒋建湘：《湖南省行政程序规定》作为我国第一部行政程序立法要求行政机关合法行政，它的实施意味着政府自我规权、自我限权的开始，而今年4月实施的《湖南省规范行政裁量权办法》的意义主要在于它要求行政机关在合法行政的基础上必须合理行政。《湖南省规范行政裁量权办法》在借鉴国际通行做法的基础上，结合湖南省的实际情况，采取控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例等基本制度组成“综合控制模式”对行政裁量权进行全面、系统的规范，在规范行政裁量权的同时，也力求保证行政裁量权的合理。它是行政机关进一步限权、规权的体现。

如果说前面两部规章是湖南省政府厉行法治的重要举措的话，那么《湖南省政府服务规定》则是湖南省政府推行善治的重要举措。前两部规章是从限制政府权力的角度来间接体现“为人民服务”的理念，而后一部规章则是直接规定政府的服务职能，直接彰显“为人民服务”的理念。这三部地方规章是层层递进的，从约束政府权力到直接确定政府服务义务，从间接彰显服务理念到直接规定服务内容。这是一种立法理念的提升，也体现了湖南省省委、省政府民主法治理念和服务精神。

“和谐社会”是服务型政府的发展方向

人才信息报：早在去年9月，中南大学法学院就联合多家高校和实务部门，以“服务型政府法制化研究”为题、以湖南省服务型政府法制化建设为实践对象开展自主研究，最终引起省主要领导的高度重视。那么，当初启动这项研究的初衷是什么？您觉得当前政府在提供公共服务方面还需要做哪些基础性工作？服务型政府的发展方向在哪里？

蒋建湘：这首先要从我们法学院的办学和科研的指导思想说起，中南大学法学院成立的时间并不长，但特别注重理论与实践的结合。专家学者的研究要能够“落地”，首先就是要立足于湖南，服务于湖南，为湖南的法治事业做出应有的贡献。去年6月在罗豪才、江必新等著名法学家的关怀下中南大学成立了行政规制研究中心，中心的主旨是关注地方和区域法治建设的实践，多出成果，做好服务。在这样的理念下，自主开展服务型政府法制化的研究应该说是顺理成章的。如果说有初衷的话，那就是希望“服务于湖南”，服务于湖南的法治建设。

关于政府在提供公共服务方面要做的基础性工作，刚才提到了一些。就当前而言，我认为最主要有三点：培养公务员的服务理念，真正树立服务精神；加大对公共服务领域的投入；通过制度和程序设计确保公共服务的均等化。

服务型政府的发展方向，简单地说就是随着经济的发展，政府服务的水平应当逐步提高，随着制度的完善，服务应更为均等化、均衡化。同时，在服务型政府的建设过程中，注重政府和公民的积极互动，共同促进和谐社会的实现。

服务型政府是回应型政府

人才信息报：湖南省在2007年提出建设服务型政府，在社会保障、促进就业、电子政务、信息公开等方面已经取得一定的成就。这些成就已经达到课题组当初研究的预期目标了吗？您心目中的服务型政府是什么样子？

蒋建湘：湖南省在建设法治政府和服务型政府方面，一直走在全国的前列，也作出了很多的成绩，以信息公开为例，自《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年实施以来，湖南省政府于2009年11月颁布了《湖南省实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉办法》并于2010年1月1日起施行，该《办法》根据湖南的实际情况，规定信息公开的范围、方式、程序及监督和保障等，同时，湖南省各级地方政府及其职能部门加大了信息公开的力度，但是由于管制型政府的传统，信息公开职责的履行仍是以政府的权力为本位的，由于政府机关自身利益的驱使，且信息公开并非以公众的权利为出发点，虽然信息公开的范围已经明确了，但是信息公开的程度仍然不够，另外，依申请公开的内容有待进一步扩张，程度也有待深入。随着服务型政府建设的继续推进，政府“服务”意识的增强，我相信这些问题应该都会逐步解决。

我心目中的服务型政府可以用八个词语形容：善治、公正、平等、诚信、透明、效率、回应、责任。前面已经提到了服务型政府推行的是善治。善治就是使公共利益最大化，就是政府与公民对公共生活的合作治理或管理，充分体现二者的互动和协调。关于其他七个的词语的阐述有很多，也很好理解，这里主要解释一下“回应”一词，服务型政府是一个回应型政府，这不但反映在政府在公共服务过程中应对公众的期望和社会需求做出积极反映和回复，而且也反映在政府服务是政府的一种责任，即政府有义务采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。政府回应强调了政府与公众的双向互动，这也是服务型政府民主化的体现。为了体现服务型政府的回应性，诸如公众参与、信息公开、听证、社会服务承诺制等制度就应受到重视。

公共服务改革要有“顾客导向”意识

人才信息报：20世纪80年代以来，西方发达国家开展了一场“政府再造运动”，其核心就是完善公共服务体系、建设服务型政府。但是，中国大陆国情和法律体系，与西方国家都有很大的区别，在我们“试水”出台国内首部政府服务规定的过程中，西方国家有哪些方面值得我们借鉴？

蒋建湘：20世纪西方国家政府普遍出现的财政危机、管理危机和信任危机促使其开展了一场“政府再造运动”，其核心就是完善公共服务体系。各国的做法不一，例如，德国是以公共财政支持下的公共服务均等化改革，加拿大是以财政间转移支付和以公民为中心的公共服务改革，英国是以公民宪章运动推动下的公平服务改善。西方国家的公共服务制度和公共服务模式大致可分两种：一是以美、德为代表的“最低保障与兼顾效率型”的市场化公共服务模式，是一种在社会保障域社会福利等公共福利上坚持以市场为主导，引进竞争和激励机制的制度模式。一是北欧国家为代表的“全面公平型”公共服务模式，以“公平”作为首要价值理念，实行全民的普遍保障，为居民提供从出生到死亡整个生命周期中的各种公共服务。

西方国家的公共服务改革的很多经验是值得我们借鉴的。首先是权力下放。即权力从中央向地方、上一层级组织向下一层级组织逐级转移，这有利于提高地方政府的责任心和创造性，提高政府公共服务的绩效。其次是对政府公共服务绩效进行评估。即对政府取得的绩效进行测定、评估，对未能实现目标者予以追责。第三是确立改革的市场或顾客导向。这种“顾客导向”的性质改革措施主要表现为：一是将竞争机制引入政府公共服务之中，如通过内部市场让两个或两个以上公共服务部门的机构来提供相同的公共服务（如邮电、公交等），给公众提供自由选择服务机构的机会，又如将原由政府直接提供的一些服务采用市场公开招标的方式“出租”给某些代理机构或准政府部门甚至私营企业，由竞争获胜者与政府主管部门签订合同，还如鼓励私人资本投资到原来由政府包揽的领域中，等等；二是简化服务手续、方便顾客，如英、德、荷等政府实施了“一站商店”（one-stop shop）的服务方式，即把各种相关的服务项目集中在一个地方，公众在这里就像顾客在超市一样可以买到各种各样的服务；此外，加强公众对政府服务的参与和监督，让公众参与到政府决策和执行中来。这些都是我国服务型政府建设中值得学习的。

优质公共服务产品给政府注入持续开发的动力

人才信息报：省委书记周强曾强调，在探索制定政府服务规定的过程中，要坚持依法服务、平等服务、便民服务、公开服务、从实际出发、寓管理于服务等六大原则，法制化摆在首位。政府服务要更加规范、明确、有效，实现法制化是前提。但有人说，如果在法律法规层面设定政府公共服务的内容，将无法调动政府持续开发新的公共服务产品的积极性。您怎样看待这一说法？

蒋建湘：这种说法毫无疑问是片面的。

首先，法制化主要是对政府服务义务的确定。根据现状分析，目前不是政府开发新的公共服务产品的积极性不够，而是政府履行基本的公共服务的自觉性不够，可以这么说，政府服务立法约束的对象主要是服务的提供主体，要求政府依法履行服务义务。

其次，法律法规的规定并不是僵化的，第一，立法中除了明确公共服务的基本范围外，肯定会鼓励和保护政府在不违背基本原则的情况下开发的新的公共服务产品。第二、政府公共服务有一个基本原则，就是公共服务水平要与国家经济发展水平同比例增长，随着我国经济不断增长，公共服务水平也应当不断提高，在数量、质量、种类上应当不断增加。第三，立法中会明确绩效评估机制，公众满意的新的公共服务产品会获得良好的绩效，自然会给政府以持续开发的动力。

就业服务范围待扩展，内容趋务实

人才信息报：公共服务涉及社会的各个方面，而就业和社会保障是“牵一发而动全身”的大服务领域。我们知道您身兼湖南省劳动争议仲裁委员会仲裁员，请谈谈政府在就业和社会保障领域还需要加强哪些服务？

蒋建湘：就业与社会保障同居民的生计密切相关，就业和社会保障搞不好，居民的基本生存权就要受影响，德国福斯多夫在1938年最初提出“服务行政”时，其最初的含义就是指国家行政之目的在于对人民之“生存照顾”，由此可以看出提供就业和社会保障服务是“服务型政府”最基本的要求之一。现在，服务行政已不止是“生存照顾”了，还包括发展经济，因为只有经济繁荣，社会才能蒙其利。显然，做好就业和社会保障工作也是发展经济的重要一环，比如，失业率过高，本身就意味着一个国家的宏观经济运行不良好，又如，农村的社会保障不解决，城市化就没法顺利进行，统一、完善的社会主义市场经济就不可能建立起来，“服务”也就只能停留在低水平上。

由于社会保障的领域很广泛，我这里简单谈谈就业问题。从我国当前的情况看，政府的就业服务已经成为一项法律义务，2008年实施的《就业促进法》要求政府从政策支持、就业服务、职业教育和培训、就业援助等方面促进就业。但是，我认为从总体来看，我国就业和社会保障服务存在的主要问题有两个：一是服务范围还有待扩展。我们现在统计的就业率是城镇的就业率，不包括农村和农民，而大量农民工在城镇处于准失业状态、大量农村劳动力资源处于闲置状态是不争的事实，这个问题不解决，社会经济发展都要受影响，有悖“服务”行政的理念。因此，政府应当扩展就业和社会保障的范围，一视同仁地提供服务，解决农村劳动力向城市转移的问题，解决农民工在城镇就业、社会保障、农民工工资以及子女上学问题，等等。二是已有的就业和社会保障服务需要更务实。例如，有的地方政府建立的公共就业服务机构名存实亡，连法定的就业服务都难以提供；有的地方政府开办了一些就业培训班，但真正能够进入学习的只是一小部分失业者，政府的理由是场地、技术人员等教育资源有限，只能有限提供；有的地方政府由于缺乏服务行政的理念，对现行一些法定服务提供义务能规避就规避，更不提主动创造就业环境和条件了。解决这些问题，既要加大财政投入、健全立法，更要依靠政府服务理念的转变。

政府绩效评估次生问题需配套制度和程序来破解

人才信息报：假若提出政府提供公共服务的标准，那么，检验政府服务标准的科学性，我们应当看重标准的执行过程还是标准执行后的结果？

蒋建湘：当然是必须二者兼备。既要看重标准执行的结果，也要注重标准执行的过程。就以绩效评估为例，为了准确衡量政府提供公共服务的效果，必须建立一套科学可行的指标体系。一般认为科学的绩效评估指标体系执行后的结果就应当能够反映行政主体服务的质量，能够据此评定和测量政府及其公务员的行政效率、业绩、效能和公众满意度等。绩效评估机制的建立目的在于促进行政行为的高效和公正，但是通过绩效机制来评价行政行为本身也可能带来次生问题。例如，基于信息不对称引发绩效评估的不准确，同时，也可能导致道德风险，另外，绩效评估机制自身也可能失效。因此有必要通过配套制度和程序对绩效评估的执行过程予以约束。例如，加大政府行政行为的信息公开力度，增加政府有效作为的收益，促使服务行政的合目的性运行；建立对绩效评估的监督机制，建立政府绩效申诉制度，实施对评估本身的再评估等等。

湖南“又一次法治革命”期待历史的检验

人才信息报：有人认为，将服务型政府理念转变为制度是又一次法治革命。您作为这一课题的主要负责人，怎样理解这样的评价？

蒋建湘：服务型政府的立法就是将服务型政府的理念、精神、原则落实为具体的法律制度，通过立法的形式来确定政府的服务义务，规范政府的服务行为，保证公民获得服务的权利，真正建立一个体现公民主体地位的为人民服务的政府。服务型政府立法的意义在两个方面：一是以形式合理性确认服务型政府的合法性；二是以规范力和调整力保障服务型政府的理性发展。

我认为说它是“又一次法治革命”主要是因为这次的立法是湖南省政府在法治的基础上推行善治的重要举措，是一次行政理念的提升，也可以说是一次法治理念的提升。既直接确定了政府的服务义务，也直接彰显“为人民服务”的理念。

本报记者 徐利平

《湖南省政府服务规定》立法进行时

● 2009年6月6日，由湖南省人民政府、中国行为法学会、中南大学主办的首届“法治政府·南岳论坛”举行，学界巨擎以及政府官员近百人聚会南岳衡山。时任省委副书记、省长周强出席论坛并在讲话中指出，这次论坛为我们学习依法行政、建设法治政府的理论和好的经验，提供了一次难得的机会，对我省的依法行政、建设法治政府工作，是一次有力的推动。

● 2009年6月7日，“中南大学行政规制研究中心”、“中国行为法学会中南研究基地”正式揭牌。

● 2009年9月，中南大学法学院联合商学院、政治学院、公共管理学院等相关学院以及湖南省人民政府法制办公室、国务院法制办公室、北京大学等多家高校和实务部门，以“服务型政府法制化研究”为题、以湖南省服务型政府法制化建设为实践对象自主开展研究。时任省长周强高度关注，多次指示要尽快启动课题研究，加快服务型政府法制化的立法起草工作，要求以此推动湖南省服务型政府建设。

● 2010年4月1日，课题组《关于湖南省服务型政府法制化建设的初步建议》送呈湖南省人民政府法制办公室并报周强，周强即指示由中南大学法学院牵头并与湖南省政府法制办公室联合成立法研究组，开展《湖南省政府服务规定》的立法研究。

● 4月8日，课题组完成了《〈湖南省公共服务规定〉立法研究方案》，湖南省法制办再次表示高度认可，并就草案的具体框架内容进行了深入探讨。

● 4月9日，《湖南省政府服务规定》立法起草研究小组成立。周强任顾问，中南大学常务副校长黄健柏教授、最高人民法院副院长江必新教授任组长。

● 4月11日，课题组经过多次研讨，完成了《〈湖南省政府服务规定〉立法研究方案》并形成了《湖南省政府服务规定》基本立法框架。

● 4月16日，时任湖南省委副书记、省长周强率省直20多个厅局负责人在中南大学主持召开《湖南省政府服务规定》起草座谈会，听取课题组的汇报并正式启动《湖南省政府服务规定》的立法工作。

● 5月8日，《湖南省政府服务规定》立法研究课题汇报研讨会在中南大学召开。最高人民法院副院长、课题组组长江必新教授指出，课题研究首先要确定哪些需求是需要政府提供服务的；其次，政府应当按照什么实体准则、程序来提供服务；再次，政府提供服务的过程中容易出现哪些问题，如何构建监督和救济机制。

● 8月21日，第二届“法治政府·南岳论坛”将在长沙举行，论坛的主题被确立为“服务型政府法制化”。