2021年6月19日晚，清华大学法学院余凌云教授、北京大学法学院湛中乐教授、西北政法大学行政法学院王周户教授、南开大学法学院宋华琳教授、中国政法大学法治政府研究院林鸿潮教授以及中南大学法学院黄先雄教授齐聚中南大学文法楼221报告厅，以“实质性解决争议视角下的行政救济制度之完善”为题，为校内外数百名师生带来了一场精彩的学术会谈。本次会谈由中南大学法学院副院长敖双红教授主持。

会谈首位发言人为南开大学宋华琳教授。宋教授通过对党的十八届四中全会推进全面依法治国重要文件进行解读，向在场各位介绍了社会矛盾纠纷化解机制健全过程中行政救济机制的多元化发展。宋教授强调在行政救济机制中有几个问题须重点关注：首要问题即为行政争议解决过程中，我国调解机关和裁决机关对于行政行为合法性与合理性的审查有所“侧重”，即对于行政行为合法性问题极为关注，而相对忽视了行政行为合理性审查。这种状况须加以纠正，唯有对行政行为合法性审查和合理性审查“双管齐下”，才能真正化解行政争议。其次，须关注的问题为行政法的“去讼化”，过去行政争议解决方式主要为行政诉讼，但通过法律诉讼、法律程序来实现权利救济的成本过于高昂。对此，宋教授认为，行政争议非诉讼一条解决途径，可以通过多元纠纷解决机制，如调解、仲裁、行政裁决解决行政争议，完善人民调解、行政调解、司法调解之间的联动。接着，宋教授对于调解行政争议的范围进行了阐释，讲述了什么样的行政争议可以调解，什么样的行政争议不能调解。调解应当贯彻合法、自愿、平等、高效、便民的原则，行政机关不能以调解替代行政执法。与此同时，调解还需满足形式要件如必须制作调解协议书。最后，宋教授紧密结合时事，对比英、美、日等国疫苗管理，对《中华人民共和国疫苗管理法》的适用进行了解读和介绍。

会谈第二位发言人为中南大学黄先雄教授，黄教授以“实质解决行政争议视角下裁判方式的选择及其配套机制”为题，向在场各位详细介绍了行政争议裁判方式。首先，他以两个案例为切入点，介绍了当下我国实质性解决行政争议方面存在的一些问题，这两个案例共同之处在于：当事人付出巨大的时间成本与金钱成本在程序中“空转”，而实质性争议仍未得到解决。黄教授从社科法学和法教义学视角出发，分析了实质性解决行政争议困难的原因：第一，法律对法院裁判行政案件的方式的适用条件不够明确，司法裁量权偏大。为了便于实质性解决争议，法院应在法律允许的范围内尽可能作出实质性解决争议的判决，而不是撤销被诉行政行为后责令行政机关重做了事，在责令履行判决中应尽可能明确履行期限。第二，法律上对于法院调查取证的责任规定不明确。法院作为最终裁决机关，理应化解行政争议。但从行政诉讼现有法律规定来看，法院在行政诉讼过程中，“有权”调查取证，而并没有规定法院“有责任”“有义务”调查取证。这是我国行政诉讼属于一种“弱职权主义”诉讼模式，或是一种“当事人主义”诉讼模式所带来的问题。第三，有些法院对于“行政首次判断权”理论存在误解。黄教授认为，只要行政机关在行政过程中或行政诉讼过程中行使过首次判断权，作出过判断结论，法院就不宜通过责令重作或责令履行的简单方式将“皮球”踢回行政机关。第四，近些年，我国中级以上法院行政审判庭法官工作负荷明显加重，一些法官不愿将实质解决行政争议的责任往自己身上扛，因为这样往往费力不讨好。第五，科层制下的法官管理制度中“不合理问责”导致法官在处理案件时，很容易会抱着“多一事不如少一事”的心态而消极应对。黄教授表示，除了上述五方面原因外，也有其他方面的原因，总之，我国 “实质性解决行政争议”的任务仍然任重道远，唯有寻其原因，逐个击破，才能真正实现实质性解决行政争议的目标。

会谈第三位发言为中国政法大学林鸿潮教授。林教授在主题发言前，首先提出了几个问题供在场各位思考：什么是“解决争议”？什么意义上的“解决”才能称为“实质性解决”？什么样的机制可以真正实现“实质性解决行政争议”？针对第一个问题，林教授以黄教授所举出的“工伤认定案”为例作出了回答。首先，他和大家分析了案情脉络，该案中当事人申请工伤认定，人事局作出不予认定的决定，为此当事人对人事局提起了行政诉讼，诉请撤销。接着，林教授针对该案所存在的争议作出以下几个方面的分解：第一个层次为请求权层次，当事人申请撤销行政机关决定系一请求权层面的问题。该案首要问题即为申请撤销的请求权是否成立，判断成立的依据为所诉行政行为是否存在违法情节。第二个层次为基础权利层次，当事人申请工伤认定的权利是一项基础权利。第三个层次为利益衡量层次，若该案认定工伤存在一定实际考量的利益，法院在利益衡量之后，决定认定为工伤，这一层次则是解决事实层面利益配置问题。分析完争议解决层次问题，林教授对第二个问题“解决到那一层面的问题才能称之为实质性解决？是解决请求权问题？还是解决基础权利问题？亦或是解决事实层面的利益配置？”作出了解答。他认为，“实质性”解决的判断存在一个“度”的问题，若仅解决第一层次请求权的问题过于浅显，不符合实质性解决标准，但若要求解决到第三层次利益配置，则又会产生了其他风险，这种风险即为会导致争议解决规范性缺失。纠纷解决机制本质上是解决一个是非问题，而利益配置层次侧重于利害问题。但法治思维所论证的是一个是非问题而不是利害问题，过于实质化解决会带来规范化损害的风险，矛盾便由此产生。林教授通过以“重大行政决策的社会风险稳定性评估”（以下简称为“稳评”）为例，向大家展示了现在所存在的以实质性配置利益之名导致了规范性的流失。对此，林教授认为，“稳评”也应严格遵守程序正当性，如果不正当，则会陷入程序机械主义。针对第三个问题“什么样的机制可以真正实现实质性解决行政争议”，林教授认为，要实质性解决行政争议机制主要有行政诉讼和行政复议两种机制。而在这两种机制中，从解决争议问题的深度分析，行政复议对于争议的解决优于行政诉讼，更有利于实质性解决问题，应当发挥其在行政争议解决中的主渠道功能。因为法院对于行政机关职责履行通常只能从形式层面进行判断，而复议机关作为上级机关，对下级机关的工作内容更加了解，甚至可以直接变更下级机关所作出的行政决议，这才是对争议进行实质性解决。因此，行政复议程序才能更好地实质性解决争议。

会谈第四位发言人为清华大学余凌云教授。余教授从诉讼角度切入，将行政争议无法得到实质性解决的情况分为两种：第一种情况为诉讼结构本身存在内在缺陷，导致行政救济无法得到实质性解决。第二种情况因行政诉讼使用方式问题，导致行政救济无法得到实质性解决。分析完基本情况后，余教授针对诉讼结构本身所存在的问题展开了论述。余教授阐释，行政法本质上是用来规范行政权力的行使，具有公权力性、单方性和对外法律效力性的狭义行政行为是构建传统行政诉讼的支点，行政诉讼主要审查传统行政行为的合法性问题。行政诉讼过程中，法院通过对行政机关是否合法实施行政行为进行审查，如若不是，则判决撤销该行政行为，从而实现解决争议，因此，行政诉讼本质上是客观之诉。而争议实质性解决困难的产生是因为1990年《中华人民共和国行政诉讼法》实施后，非典型行政行为进入行政诉讼导致行政诉讼结构产生了问题。这种非典型行政行为与传统行政行为不同，非典型行政行为不一定具有传统行政行为“三性”（公权力性、单方性、对外法律效力性）。余教授以房屋产权登记行为向大家解释了什么是非典型行政行为，房屋产权登记行为是一类行政行为，但登记行为并不对当事人产生房屋产权变化的法律效力，这与传统行政行为具备的对外法律效力性不同。房屋买卖是私法上的主张，所有权归属变化的发生系基于私法规范与当事人合意。房屋登记行为只能“加持”所有权人的权利，主要目的在于向第三人宣示权利归属，并不必然影响当事人之间的法律关系。而在因房屋登记错误而产生的行政诉讼中，法院只能判决撤销登记。撤销登记后，“房屋所有权归谁”这一争议并没有得到解决，这便出现了“案了事未了”的情况，存在的争议也并没有得到实质性解决。这一问题在后来几十年内实质性解决争议机制发展中得到了一定程度的补正。即使因非典型行政行为的增加又出现了新问题，如行政协议，但余教授从诉讼结构层面分析，认为我国目前的行政诉讼结构设置还是有利于实现实质性解决争议的。

会谈第五位发言人为西北政法大学王周户教授。首先，王教授通过对现实案例与理论建设相比较，抛出了让在场各位思考的第一个问题：“在我们现实生活存在大量理论与实践不匹配的情形，到底是谁之过？是理论在实践中得不到贯彻还是理论对实践中存在的问题预估和研究不够？”王教授认为，我国行政法理论从国外借鉴而来，虽结合中国实际情况进行了修改，但总体而言，仍是结合大陆法系和英美法系行政法理论形成了我们的理论与观念。对于第一个问题的解答，王教授以“某地方政府对当地僵尸企业进行改造案”切入，告诉大家法律理论的贯彻执行不一定能实质性解决争议。他认为，对于争议的解决，方法和思路远重于理论的具体观点。由于环境影响思维形成，对于公权力，我们通常想到的是如何规范和监督其行使，而对于个人权利的实现，我们通常想到如何保护救济。监督带有客观性，是审查公权力是否符合公共利益和法律规范为标准，既可以表现为主动性，也可以表现为被动性。救济则带有主观性，是权利人对于权利所实现的保护，救济需要权益人主张才能实现。对此，王教授提出了第二个问题：“我国行政诉讼是以监督为主的制度，还是以救济为主的制度？”王教授认为，内部行政中，行政权对于行政权的监督不再是领导权、组织权、指挥权、命令权的当然组成部分，而是以保障它为前提向外延伸并开始独立的权力。国务院于2020年12月26日发布的《政府工作督察条例》中最大的特点即赋予了上级行政机关的监督权，但同时也给监督权划定了边界。然而，行政诉讼则是通过案件审理的方式，对具体法律关系产生的争议进行解决。王教授强调，我国法院是通过法律执行和实施来解决争议下的法院，不是宪法法院。这种以利害关系判断原告资格、“民告官才纠”所构建的行政诉讼是以“救济权利，解决争议”为核心的制度，虽基于监督行政行为合法性为基点展开，但与监督制度设置的原理上存在差异。接着，王教授在上述两个问题基础上，提出了第三个问题：“我国行政复议应当往哪一方向发展，是往以监督为主的制度发展，还是以救济为主的制度发展？”对此，他认为，《行政诉讼法》修改后明确了行政诉讼以解决争议为核心，但根据《行政诉讼法》第二十六条规定，行政复议更多是以监督者的角色出现，但之后会往哪一方向发展值得在场各位思考。最后，结合林教授前面论述争议解决的三个层面，王教授认为，行政诉讼、行政复议只是解决了法治层面的争议，对于超出法治原则、法律规范，涉及更深层次的利益考量、社会稳定等因素，可以通过信访、司法建议等其他方式进行解决，但这不属于法治层面解决争议问题，而是另一个更加宏大、值得研究的问题。

会谈第六位发言人为北京大学湛中乐教授。湛教授以“甘露诉暨南大学案”为例，从教育行政法角度切入本次会谈主题。湛教授认为，本次主题“实质性解决争议”中实质性与程序性、形式性相对应，形式固然重要，但当事人最终所追求的必然是实质性解决争议。行政法上的争议包括但不限于行政争议，行政救济是多元的，行政调解、行政裁决、行政诉讼、行政复议都是行政救济机制的组成部分。同时，他强调，在实质性解决争议过程中，我们还需要重视由检察机关提起的行政公益诉讼。当行政法律关系的形成无法得到群众认可的时候，公权力机关就不能缺席，要主动为群众维权“保驾护航”。

会谈结束后，进入提问环节，与会学生纷纷踊跃举手，珍惜着每一次与学术大咖近距离互动的机会。对于各位同学的提问，在场六位教授给出了详细的解答。同时，湖湘学子对学术研究的刻苦追求、对现实问题的积极思考和严谨谦逊的求知态度得到了各位教授高度的肯定和表扬。最后，本次会谈在热烈的掌声中圆满结束！

（撰稿人：王彬健、谢紫荆；摄影：谢紫荆、韦潞潞）